Erros na redução generalizada de benefícios fiscais

Embora o controle de benefícios fiscais seja um objetivo legítimo, a forma escolhida pela LC 224 tem gerado significativa insegurança jurídica, e aumentará o contencioso tributário sobre a matéria

Por Leonardo Aguirra de Andrade

Hoje, a grande parte das empresas brasileiras está preocupada com o mesmo tema tributário: a redução de benefícios fiscais em decorrência da Lei Complementar (LC) nº 224, de 2025. Essa lei complementar promoveu uma redução significativa, linear e generalizada de benefícios fiscais federais, sem considerar as particularidades de cada setor ou as razões que justificaram a criação dos benefícios atingidos.

É verdade que a Emenda Constitucional nº 109/2021, em seu artigo 4º, exige uma redução gradual de incentivos e benefícios federais de natureza tributária. No entanto, essa regra não determina, nem autoriza a abordagem ampla, não fundamentada e desconectada com as particularidades das políticas fiscais subjacentes a cada benefício fiscal reduzido, tal como realizada pela LC 224.

Aqui apresento seis pontos de preocupação com essa lei complementar.

Primeiro, a redução generalizada viola o artigo 150, parágrafo 6º, da Constituição, que exige que benefícios fiscais sejam concedidos por lei específica. Se a Constituição exige especificidade para instituir incentivos, a mesma lógica recomenda cautela também em sua revogação ou modificação. A especificidade aqui deve ser lida também como fundamento para proibir reduções lineares e genéricas de benefícios.

Segundo, a LC 224 adota uma premissa equivocada ao confundir benefício fiscal e regime de apuração. Os regimes de apuração, tal como lucro presumido ou Funrural, não são benefícios fiscais, e assim não podem ser tratados. No caso da redução do lucro presumido, há uma clara violação ao artigo 44 do Código Tributário Nacional (CTN), que estabelece que o regime do lucro presumido é uma forma de apuração do Imposto de Renda, e não um benefício fiscal. Isto é, a renda está sendo integralmente tributada, com base em uma presunção de margem de lucro.

Terceiro, há na LC 224 um problema de legalidade tributária. A lei não definiu integralmente, em seu próprio texto, quais benefícios seriam por ela atingidos. Parte dos benefícios fiscais mitigados é identificada por referência a um “demonstrativo de gastos tributários” (DGT) que sequer foi publicado como anexo da norma. A delimitação concreta dos afetados está baseada em elementos externos ao texto legal, o que viola o artigo 150, I e parágrafo 6º, da Constituição Federal, e o artigo 97 do CTN. A insegurança jurídica criada pela LC 224 foi tamanha que até mesmo a Receita Federal teve que ajustar o seu escopo de aplicação, sem base legal, em seu Perguntas e Respostas.

Hoje, o contribuinte só consegue saber se seu benefício fiscal foi mitigado, ou não, a partir da comparação entre o texto da LC 224, o anexo não publicado (DGT), a instrução normativa que regulamenta a matéria e o Perguntas e Respostas da Receita Federal. A natureza infralegal de parte dessas fontes denota uma ilegalidade clara.

Quarto, mesmo que se supere a discussão sobre legalidade, surge uma questão relacionada à anterioridade tributária. Isso porque a Lei Orçamentária Anual - que é uma parte indispensável da norma que reduziu certos benefícios fiscais - foi publicada apenas em 2026. Assim, a redução de benefícios ligados ao Imposto de Renda, tributo submetido à anterioridade anual, somente poderia ter eficácia a partir de 2027, e não já no ano de 2026.

Quinto, a LC 224 também pode suscitar problemas de retroatividade material. Em diversas situações, operações são estruturadas antes da ocorrência do fato gerador do tributo (incidente na venda da mercadoria) com base em determinada carga tributária - tal como ocorre em operações com preços regulados e operação de Siscomex, nas quais a mercadoria é adquirida e precificada considerando o regime fiscal vigente. Alterações posteriores podem gerar um efeito surpresa equivalente à retroatividade.

Esse problema é particularmente sensível no setor farmacêutico, em que medicamentos possuem preço regulado e cadeias de suprimento com estoques relevantes. Empresas frequentemente adquirem produtos considerando determinada carga tributária - inclusive o regime de crédito presumido aplicável ao setor. Se a carga tributária aumenta no período entre a aquisição e a venda da mercadoria, o contribuinte passa a suportar um custo que não pode ser repassado ao consumidor. Aqui um precedente do Supremo Tribunal Federal (no Tema 168 da repercussão gera l) pode servir de proteção do contribuinte, por analogia, para buscar a aplicação do princípio da irretroatividade material.

Sexto, os vícios acima apontados tendem a estimular o contencioso tributário, em tensão com o princípio da cooperação entre Fisco e contribuinte, que agora encontra fundamento no artigo 145 da Constituição. Esse princípio - que também orienta o Poder Legislativo - busca a construção de um sistema baseado em previsibilidade e diálogo institucional, o que não se observa com a LC 224.

Em síntese, embora o controle de benefícios fiscais seja um objetivo legítimo, a forma escolhida pela LC 224 - marcada pela generalização, pela ausência de análise das particularidades de cada incentivo, pela ilegalidade e pela retroatividade material dos seus efeitos - tem gerado significativa insegurança jurídica, e aumentará o contencioso tributário sobre a matéria. A revisão desses regimes exige uma abordagem criteriosa e sensível às particularidades de cada política tributária. Não é o que se verifica na LC 224.

Leonardo Aguirra de Andrade é advogado tributarista, sócio do Andrade Maia Advogados

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