Transação: a necessária harmonização entre entes federativos

A reforma tributária representa uma oportunidade singular para a criação de diretrizes nacionais que orientem os regimes de transação tributária em todos os entes federativos

Por Lucas Tormena

Nos últimos anos, a transação tributária despontou no ordenamento jurídico brasileiro como um instrumento legítimo, eficiente e necessário de solução alternativa de controvérsias fiscais. Inspirada na lógica do sistema multiportas, introduzido pelo Código de Processo Civil (CPC/2015), e concretizada no âmbito tributário pela Lei nº 13.988/2020, a transação passou a permitir que contribuintes e a Fazenda Pública pactuem, por meio de concessões mútuas, a regularização de débitos tributários em bases mais racionais e personalizadas.

Na prática isso significa a substituição de um modelo historicamente litigioso por uma lógica cooperativa, onde a recuperação do crédito caminha junto à viabilidade da atividade empresarial. A lógica arrecadatória, sem dúvida, permanece e segue como prioridade, mas temperada por um olhar mais pragmático: recuperar o que é efetivamente recuperável, com mais segurança e eficácia.

Nesse cenário, a União assumiu papel de vanguarda. Regulamentações como a Portaria PGFN nº 6.757/2022 e os recentes editais da Receita Federal consolidaram modalidades robustas de transação individual e por adesão, com parâmetros técnicos bem definidos, como a Capacidade de Pagamento (Capag) presumida e efetiva. Mais importante, no plano federal, as empresas em recuperação judicial ou extrajudicial passaram a figurar no centro da política fiscal de regularização.

Para essas empresas, a norma federal prevê condições diferenciadas e mais benéficas, como a possibilidade de descontos ampliados, que podem chegar a 70% do valor consolidado do crédito (juros e multas), prazos de pagamento de até 120 meses, uso de prejuízo fiscal e aceitação de garantias alternativas, e, inclusive, suspensão das execuções fiscais pela simples proposta de transação.

Esses benefícios refletem o entendimento de que a recuperação da empresa é, antes de tudo, um interesse público. Preservar a atividade econômica significa preservar empregos, arrecadação futura e estabilidade nas cadeias produtivas.

No entanto, esse avanço normativo encontra seu limite ao cruzar as fronteiras dos entes federativos. A experiência paulista, por exemplo, embora exitosa no contexto do Acordo Paulista, escancara uma lacuna estrutural: a ausência de qualquer tratamento normativo específico para empresas em recuperação extrajudicial. Embora preveja descontos relevantes e parcelamentos extensos, o regime estadual ignora por completo as especificidades dessas empresas, como a fragilidade momentânea de caixa e a indisponibilidade de garantias tradicionais.

O contraste é alarmante. Empresas com atuação nacional, especialmente nos setores de varejo, logística e serviços, convivem com dois regimes jurídicos díspares para tratar dívidas de mesma natureza, ainda que oriundas de entes distintos. O mesmo contribuinte que, na esfera federal, é tratado como um agente em reestruturação e recebe incentivos claros à sua recuperação, é, na esfera estadual, compelido a negociar sob as mesmas regras que uma empresa em plena capacidade financeira.

Essa ausência de uniformidade gera distorções jurídicas e econômicas. Além de potencialmente violarem o princípio da isonomia, comprometem a efetividade da recuperação extrajudicial, instituto que, por sua natureza, exige a adesão de credores públicos e privados em condições compatíveis com o fluxo de caixa futuro. A transação tributária deveria funcionar como uma ferramenta de convergência entre esses interesses. Mas a realidade é que o Fisco estadual, na prática e em comparação ao Fisco federal, se posiciona como obstáculo à reestruturação, em vez de parceiro institucional.

A ausência de diretrizes mínimas nacionais para os regimes estaduais de transação tributária amplia a insegurança jurídica e desincentiva a utilização de mecanismos legítimos e eficientes de superação de crises empresariais.

Nesse contexto, a reforma tributária representa uma oportunidade singular para a criação de diretrizes nacionais que orientem os regimes de transação tributária em todos os entes federativos. A instituição do IBS e da CBS abre espaço para que o legislador estabeleça parâmetros mínimos de transação aplicáveis tanto à União quanto aos Estados e municípios. Trata-se de uma janela normativa para que o novo sistema tributário já nasça acompanhado de mecanismos uniformes de resolução consensual de litígios fiscais, assegurando que empresas em recuperação judicial ou extrajudicial recebam tratamento coerente independentemente do ente credor. Desperdiçar essa oportunidade significaria perpetuar, sob uma nova roupagem tributária, as mesmas assimetrias que hoje comprometem a efetividade da transação como instrumento de política fiscal e de preservação da atividade empresarial.

Se o sistema tributário brasileiro já é complexo, permitir regras díspares para regular um mesmo instituto jurídico só agrava a imprevisibilidade e fragiliza o ambiente negocial.

A transação tributária é uma aliada poderosa da recuperação de empresas. No plano federal, a norma já reconhece essa premissa. Cabe aos Estados acompanharem essa evolução mediante o emprego de diretrizes mínimas que assegurem tratamento isonômico, previsível e eficaz a empresas em recuperação extrajudicial.

Do contrário, estaremos diante de um paradoxo: o instrumento criado para facilitar a regularização fiscal e fomentar a preservação da empresa se converterá em mais um entrave à sobrevivência daquelas que mais dela precisam.